Нормативное финансирование осуществляется в Самарской области с 1998 года. Пока ученые мужи в столице рассуждали о методиках разработки нормативов, здесь, не мудрствуя лукаво, проанализировали бюджет образования 1997 года, определили стоимость обучения учащегося в каждой территории по типам образовательных учреждений и сформировали нормативы соответственно этой сложившейся стоимости. На сегодняшний день самарский норматив включает в себя два компонента: расходы на зарплату с начислениями и книгоиздательские компенсации в пересчете на одного учащегося и так называемые «материальные затраты», также в пересчете на одного ребенка (питание, мягкий инвентарь, медикаменты и т.д.). В норматив не включены расходы на коммунальные платежи, капитальный ремонт и приобретение учебников.
«Зарплатная» часть норматива дифференцируется по типам учреждений и по территориям, поскольку в разных районах разное количество малокомплектных школ, в которых стоимость обучения одного ребенка выше. Разброс среднего норматива по школам в 1999 году составил от 1046 (г.Отрадный) до 2627 (Кошкинский район) рублей. «Материальные затраты» различаются только по типам учреждений и по линии «город – село»: в этом году на ученика городской школы положено 312, на воспитанника сельской – 362 рубля.
Параллельно с введением норматива финансовые потоки в системе образования были разделены на два. Первый, который как раз и формируется в соответствии с нормативами и обеспечивает собственно учебный процесс, централизовали на региональном уровне: главы всех городов и районов, кроме Самары и Тольятти, подписали с губернатором области соглашения, передающие ему право распоряжаться этой частью их бюджета. Второй поток составляют расходы на содержание зданий (коммунальные платежи и капремонт), которые возложены на муниципалитеты. Основное преимущество такой модели – полностью исключено нецелевое использование главами местных адмиинистраций учительских денег. Учителя области давно уже забыли о том, что такое задержка зарплаты. Исключение составляет только Самара: как говорится, за что боролись…
Схема прохождения средств на образование теперь выглядит следующим образом. В соответствии с утвержденными губернатором нормативами из областного бюджета на счет муниципального отдела образования поступает некая денежная сумма. Эти средства на месте распределяются в соответствии с муниципальными нормативами, сформированными отдельно по каждому образовательному учреждению района или города. При этом в платежном поручении в графе «назначение платежа» стоит лишь одно слово: «Финансирование». Это значит, что ни отдел образования, ни администрация школы не ограничены жесткими рамками целевого назначения средств и могут использовать их более гибко, нежели при постатейном финансировании. Правда, такой подход породил сложности в работе финотделов: они вынуждены фактически вести двойную бухгалтерию, поскольку отчитываются об использовании выделенных средств по статьям бюджетной классификации.
В следующем году в Самаре планируют установить общий единый региональный норматив по типам учреждений (без разделения на два компонента) для просчета бюджета на уровне области, а по территориям вносить поправочные коэффициенты приказом Главного управления образования (первые два года средние нормативы по городам и районам утверждал губернатор). Это позволит более эффективно отстаивать бюджет отрасли на слушаниях в Думе, а кроме того, даст в руки начальника ГУО Ефима Когана мощный рычаг влияния на образовательную политику муниципалитетов. С учетом того, что в новом учебном году согласно постановлению губернатора Константина Титова зарплата учителей вырастет в общей сложности на 35%, средний норматив по школам составит, согласно предварительным прикидкам, порядка 1900-1950 рублей.
Переход на норматив не увеличил приток денег в образовательную отрасль: нормативное финансирование – это не способ получения, а способ распределения бюджетных средств. Основное преимущество норматива, по Ефиму Когану, заключается в переходе от финансирования учреждения к финансированию учащегося. Логика самарского реформатора проста: при постатейном финансировании бюджетные ассигнования в образование определялись разветвленностью сети учебных заведений, штатными расписаниями, и практически не зависели от числа учащихся. В такой ситуации самый простой способ для директора школы получить дополнительные средства – раздуть штатное расписание, ввести несколько лишних ставок, дополнительные часы для учителей и т.д. С изменением правил игры меняется и логика принятия административных решений: теперь выгодно не вводить лишние ставки, а сокращать, не строить новые школы, а укрупнять старые. И главное – теперь выгодно максимально расширять спектр образовательных услуг с целью привлечения новых учеников: чем больше в школе детей – тем больше она получит денег из бюджета.
Первые результаты уже налицо. Самарская область – единственный регион в России, где с уменьшением количества учеников уменьшается и количество учителей (1997 г. – 15507 человек, 1998 г. – 14929), а также число учителей на одного учащегося (1996 г. – 0,103; 1997 г. – 0,102; 1998 г. – 0,100). За счет объединения учреждений, увеличения наполняемости классов, сокращения ставок в прошлом году высвобождено более 10 млн. рублей.
Принципиально возразить против когановских экономических преобразований сложно. Но реальные условия, в которых живут школы, подчас сводят фактически на нет ожидаемые положительные результаты. Во-первых, в условиях значительной удаленности большого числа сельских школ друг от друга принцип «деньги идут за учеником» просто-напросто не срабатывает: у родителей многих сельских (а подчас – и городских) ребят нет выбора. Во-вторых, пока лишь около половины школ области перешли на самостоятельный баланс, для остальных возможность директора формировать собственный бюджет остается чисто декларативной. Наконец, объемы высвобожденных средств, впечатляющие в масштабе региона, на уровне конкретного учреждения не так заметны. Поэтому неудивительно, что в самарском образовании немало людей, которые искренне считают, что с введением норматива в отрасли … ничего не изменилось.

Четыре года назад все учреждения начального профессионального образования в Самарской области стали собственностью региона. Ведомство Ефима Когана получило тяжелое наследство: прежде Самарская область была машиностроительным регионом с большим удельным весом предприятий ВПК, и хотя ситуация уже давно кардинально изменилась, по-прежнему 80% специальностей, по которым готовили молодежь ПТУ, были ориентированы именно на машиностроение. В итоге получалось, что училища работали непосредственно на биржу труда: треть безработных в регионе составляли молодые люди 16-30 лет от роду.
Встала задача перепрофилирования системы профобразования на сферу услуг. За счет средств, высвобожденных благодаря реорганизации и укрупнению училищ, в прошлом году смогли ввести 40 новых специальностей. Очень резко, просто силовым приемом закрывали специальности, связанные с машиностроением, металлообработкой, промышленным производством, и вводили специальности сервисного типа. На сегодня примерно 46% всех учащихся обучаются специальностям, не связанным с промышленным производством. Почти на две трети заменили корпус руководителей, подготовили новые учебники, ввели ряд новых предметов – «Начала предпринимательства», «Поведение на рынке труда».
Когда область получила систему начпрофа, на одно училище приходилось в среднем 320 человек. Сегодня средняя цифра – 600. Работают 18 профессиональных лицеев, реализующих интегрированные программы начального и среднего профессионального образования, с количеством учащихся до двух с половиной тысяч. В таких учреждениях можно сформировать несколько образовательных направлений, быстро менять специальности в соответствии с изменениями конъюнктуры рынка – благодаря более мощным интеллектуальным ресурсам и материальной базе. Сейчас создаются профессиональные губернские колледжи, в структуру которых входят допрофессиональное (функции бывшего УПК), начальное и среднее профессиональное образование, бакалавриат (филиал вуза), дополнительное профобразование (повышение квалификации и переподготовка) и учебные центры службы занятости. Первый такой колледж уже работает в Сызрани. В попечительские советы колледжей войдет губернатор Титов.
Следующий шаг, который делают сейчас в Самаре, заключается в привлечении работодателя к участию в процессе профессионального образования: ведь пока получается, что государство бесплатно готовит кадры для негосударственных структур. Формы такого участия различны. На уровне конкретного училища – создание на долевых началах совместного учебного центра с профильным предприятием, вхождение специалистов этого предприятия в экзаменационнные комиссии. На уровне той или иной отрасли – разработка модели выпускника на основе современных требований к той или иной профессии, формирование регионального компонента государственного образовательного стандарта. На уровне Главного управления образования ведется работа с торгово-промышленной палатой, союзами предпринимателей: проект концепции развития системы профобразования в Самарской области будет принимать фактически все региональное сообщество.
Для интеллектуального обеспечения региональной политики в этой сфере в 1997 году был создан Центр профессионального образования. В его функции входят прогнозирование развития рынка труда, методическое обеспечение нововведенных профессий, контроль за качеством обучения, распространение новых технологий, повышение квалификации и переподготовка специалистов, маркетинг рынков образовательных услуг и сбыта продукции. Особая проблема – правовое оформление соучредительства, долевого финансирования, межведомственной интеграции. «Это очень непросто, - рассказывает директор Центра Наталья Посталюк, - в России нет культуры горизонтальных связей, социального диалога. На федеральном уровне до сих пор нет никаких нормативных документов по соучредительству и долевому финансированию – это большой упрек нашему министерству…»
Один из примеров реформирования областной системы начпрофа – Транспортный лицей г.Самары, в котором учатся чуть меньше тысячи ребят. Лицей объединяет три училища – трамвайно-троллейбусное, автомобильное и железнодорожное; имеет договор с Самарским машиностроительным техникумом, на четвертый курс которого поступают лучшие выпускники; гарантирует выпускникам трудоустройство на стабильно работающие транспортные предприятия. В планах Главного управления образования – открыть на базе лицея обучение по профессиям, связанным с водным транспортом. Планы директора Юрия Тупова носят более приземленный характер: собственный автосервис с линией инструментального контроля. Поставщик оборудования уже найден – немецкая фирма “Saxon”, и вопрос упирается лишь в деньги: кто раньше даст – TASIS, Мировой банк или областная администрация.

В своих выступлениях в прессе Ефим Коган неоднократно заявлял о педагогической и экономической неэффективности сельских малокомплектных школ. Однако было бы неправильно думать, что в Самарской области форсированными темпами идет ликвидация «малокомплекток». После введения норматива и запуска программы «Школьный автобус» было сокращено всего 9 основных школ, плюс еще 17 начальных переведены в статус филиала. Реорганизация всегда хорошо смотрится на бумаге, а в действительности приходится учитывать целый ряд местных условий: мнение сельских жителей, расстояние до райцентра, качество дорог, состояние близлежащих школ… До сих пор в регионе функционирует более полутора сотен «малокомплекток», и существенное сокращение в ближайшие годы не предвидится.
Именно поэтому в программе «Малокомплектная сельская школа в Самарской области на 1997-2005 годы» основной упор делается отнюдь не на оптимизацию сети деревенских школ, а на создание в них условий обучения, отвечающих как современными требованиям, так и особенностям «малокомплекток» и, шире, социально-культурным потребностям села. В прошлом году в сельских школах было открыто 60 компьютерных классов. Туда завезли 100 комплектов видеоаппаратуры, 100 комплектов множительной техники, 200 комплектов интегрированного пособия для начальных классов «Спектр», 200 комплектов мини-библиотечек. И уж совсем не вяжется с идеей ликвидации малых школ строительство в умирающем селе Степановка Камышлинского района грандиозного социально-образовательного комплекса на … 60 ученических мест.
Камышлинский район – самый молодой в области: ему всего 9 лет. Подавляющее большинство из 12 тысяч жителей – татары. Русское село всего одно – та самая Степановка, в которой проживают около трехсот человек. В 1996 году сюда приехал Константин Титов, посмотрел на непролазную грязь, покосившиеся избушки, ветхое здание старой школы – и распорядился построить новую. 1 сентября 1999 года Степановская школа основного общего образования открыла двери для сорока сельских детей. В перспективе их число должно вырасти до 67 – за счет расположенного прямо в здании интерната для детей-сирот. В здании школы функционирует также детский сад на 20 мест.
Снаружи школа больше похоже на офис крупного банка, нежели образовательное учреждение. Стены из ячеистого бетона, в окнах – стеклопакеты с тройным стеклением. Работает лифт, туалеты – едва ли не возле каждого кабинета (рассчитанного не более чем на 10-12 человек). Внутренняя отделка в стиле «евро», собственная котельная. Оборудование завезли еще не полностью, из того, что уже есть – компьютерный класс (Pentium-2), кухонный комбайн, швейные машинки «Чайка»… В штате 48 человек, из них 16 учителей и 6 воспитателей. Предполагается, что школа будет выполнять функции социально-образовательного центра: в ней разместится сельская библиотека, медпункт, пункт охраны порядка. Титов сделал огромный подарок селу: во все дома проведены газ, вода, начал ходить рейсовый автобус до райцентра. Теперь сюда просятся жить из других сел, рождаемость – самая высокая в районе: три-четыре ребеночка за год.
Вместе с тем при взгляде на возвышающееся над убогими домишками великолепие – по словам заместителя начальника ГУО Виктории Прудниковой, обошедшееся областному бюджету в 37 млн. рублей – невольно возникает крамольная мысль: может, все же стоило бы построить здание поскромнее, а на сэкономленные средства… Впрочем, что можно было бы сделать на сэкономленные средства – тайна, покрытая мраком, поскольку от чиновников ГУО невозможно добиться ответа на, казалось бы, простой вопрос: какова хотя бы приблизительная сметная стоимость обычной малокомплектной школы? Обывательский интерес к затратам на возведение «губернаторского объекта» вообще слегка раздражает руководство образовательного ведомства, которое начинает произносить неудобопонятные фразы типа «Мы не так богаты, чтобы строить дешевые школы». Но в любом случае Титову нужно отдать должное: уж лучше потратить такие деньги на школу, чем на подземный торговый комплекс или церковь.

Самарский региональный компонент Базисного учебного плана выстроен значительно более рационально, чем в большинстве других губерний: он состоит из трех курсов, охватывающих всю полную среднюю школу с 1-го по 11-й класс - «Основы жизненного самоопределения», «Экономическая культура» и «Информационная культура». В нем отсутствует краеведческий блок: учителям предложено интегрировать краеведческий материал в предметы инвариантной части, а часы регионального компонента потратить на то, чтобы помочь детям конструктивно адаптироваться в том мире, который начинается за порогом школы.
Каждая школа в каждом классе должна иметь два часа регионального компонента: один – на «Основы жизненного самоопределения», второй, по выбору, на один из двух других предметов (две трети школ выбирают «Экономическую культуру», поскольку компьютерная база, особенно на селе, еще оставляет желать лучшего). Нет нужды говорить, что все три курса полностью обеспечены учебно-методическим комплектом.
Предмет особой гордости самарских управленцев – курс «Основы жизненного самоопределения». По мысли разработчиков, он должен помочь школьнику стать самостоятельным человеком, способным делать выбор в самых разных ситуациях. В начальных классах акцент делается на психологических аспектах самоопределения: ребенок изучает различные ситуации памяти, внимания, мышления, поведения. На основной ступени самоопределение рассматривается в контексте «Я и общество», как становление гражданской позиции учащегося. В старших классах поднимаются философские, мировоззренческие темы, связанные с половым, профессиональным, религиозным, нравственным самоопределением.
Если пособия по самоопределению для начальных и старших классов разработаны самарскими авторами, то в основном звене учащиеся самоопределяются по московским учебникам «граждановедения», изданным небезызвестным Яковом Соколовым. Очевидно, сердце доктора физико-математических наук Когана пленили краткость, доходчивость и внешняя «демократичность» изложения соколовских брошюрок, совмещающих в себе и учебник, и дидактические материалы, и методическое пособие для учителя. Так или иначе, но с 1993 года и по сей день все школьники 5-х – 9-х классов области обучаются по рецептам Научно-внедренческого центра «Гражданин», а в Самарском институте повышения квалификации учителей активно работает Центр гражданского образования, развивающий плодотворные идеи главного внедренца.
В последнее время к «Основам жизненного самоопределения» неожиданно стали проявлять интерес клерикальные круги, стремясь под видом помощи детям в их нравственном самоопределении протолкнуть в школу пропаганду православия. Поскольку эти намерения не встретили никакого сочувствия со стороны Главного управления образования, против него была развернута кампания в СМИ. В близкой к мэрии Самары газете «Волжская заря» от 14 сентября 1999 г. была опубликована большая статья, подготовленная аналитическим центром движения «Самара Православная». Ефим Коган объявляется в ней чуть ли не главным гонителем православия, вся деятельность которого направлена «на изгнание из сферы образования религиозной точки зрения», «отторжение Православной церкви от вопросов воспитания школьников и студентов», и обвиняется в нарушении всех мыслимых законов и конституционных норм. Поскольку вздорность этих обвинений была, очевидно, ясна даже православным аналитикам, в конце статьи они резко меняют тему и наносят удар по самому, пожалуй, уязвимому месту в позиции начальника ГУО: «Введение учебных округов, на наш взгляд, противоречит принципам государственной политики в области образования».

От слов «образовательный округ» веет чем-то старинным, дореволюционным. На самом деле, Ефим Коган сейчас затевает настоящую революцию, собираясь ни много ни мало восстановить в рамках отдельно взятой области управление школой по ведомственной вертикали – систему, существовавшую в России с XIX века и похороненную законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Суть идеи Когана очень проста: на базе нескольких районов создается образовательный округ, во главе которого встает государственный чиновник, назначенный губернатором по представлению ГУО. Именно его приказом будут назначаться директора школ, утверждаться нормативы по каждому учебному заведению. Муниципальные органы управления образованием ликвидируются, все учреждения образования на территории округа получают статус государственно-муниципальных, в ведении муниципалитетов остаются лишь вопросы содержания зданий. С целью обеспечения взаимодействия Управления образования округа с местными властями создается совещательный орган – Попечительский совет округа, в состав которого входят представители муниципальных исполнительных структур и руководство округа. С Попечительским советом, по идее, должны согласовываться основные вопросы образовательной политики на территории округа, в том числе – назначение его начальника.
По мнению архитекторов реформы, введение округов приведет к ряду качественных изменений в состоянии регионального образования. Во-первых, на основе четкого разведения сфер компетенции будет достигнуто согласование общегосударственных и муниципальных задач, обеспечена реализация государственного образовательного стандарта и государственной образовательной политики на всей территории области. Во-вторых, объединение нескольких районов позволит создать в рамках каждого округа целостную образовательную систему, включающую учреждения дошкольного, общего, дополнительного, начального и среднего профессионального образования, «продвинутые» и коррекционные учебные заведения – что практически невозможно в рамках отдельного города или, тем более, сельского района. Это, в свою очередь, существенно расширит спектр образовательных услуг, доступных населению территории, позволит превратить образование в ресурс экономического развития региона. Наконец, в рамках округа будет легче оптимизировать сеть учебных заведений, объединяя или закрывая малочисленные детские сады, школы, профучилища.
На сегодняшний день, по словам Виктории Прудниковой, в концептуальном плане документ об образовательных округах согласован с двумя третями муниципалитетов. Следующий шаг – юридическое оформление соглашения между муниципальными образованиями, входящими в тот или иной округ, и губернатором. В ближайшее время на коллегию областной администрации будут вынесены проект концепции образовательного округа, положения об управлении и о попечительском совете округа, а также нормативные документы первых округов, которые уже созданы: Нефтегорского (Нефтегорский и Борский районы с центром в городе Нефтегорск) и Чапаевского (город Чапаевск и пять сельских районов).
Оппоненты Когана указывают в первую очередь на то, что введение отраслевого принципа управления противоречит если не букве, то духу законов об образовании и местном самоуправлении, поскольку значительно ослабит влияние на образование местного сообщества, нарушит автономность образовательных учреждений. Кроме того, пока остается неясным множество немаловажных деталей нового проекта, в том числе – как именно будет работать механизм согласования в рамках Попечительских советов и за кем в результате останется последнее слово – региональной администрацией или муниципалитетами. «Когда вы уходите в частности, - с упреком сказала мне Виктория Аркадьевна, - вы игнорируете простую истину: если принцип принятия того или иного решения обставляется через огромное количество частных проблем, это решение никогда не будет принято.» Очень хочется надеяться, что самарская реформа не повторит судьбу общероссийских и не забуксует в непродуманных «мелочах».