Время перемен

О том, как построена работа образовательных учреждений на новой основе, рассказывает руководитель Департамента науки и образования Самарской области Ефим КОГАН

Время перемен

"Учительская газета", 2002 год

Мы приехали в Самарскую область и как будто попали в другую страну. Оказывается, учить и учиться можно совсем по-другому. В этом регионе реформа образования началась еще в 1997 году, а задумано все было еще раньше. За несколько лет была изменена вся система управления сферой образования сверху донизу. Это сделало возможным и остальные перемены - в обучении детей по новым методикам, в подготовке педагогов и специалистов сферы образования более высокого уровня, в ином финансировании школ. То есть поставленная президентом на Госсовете задача "ввести государство в образование" здесь уже выполняется. Она стала политической основой для нововведений, но, кроме того, необходимы еще некоторые правовые акты. О том, как построена работа образовательных учреждений на новой основе, рассказывает руководитель Департамента науки и образования Самарской области Ефим КОГАН.

Зачем нужно все так серьезно менять

У нас нет возможности ждать, потому что быстро и очень глубоко прошли экономические реформы. Уже 7 лет назад собственность в области на 90% стала негосударственной и экономика - максимально либеральной. Мы говорим, что на образование не хватает средств, но откуда их взять, если оно кадровыми, потенциальными ресурсами не поддерживает производство. Поэтому если бы мы не встроили образование в действующую экономику, то потеряли бы и то и другое.

Модернизация образования в нашей стране - это явление не уникальное. Сегодня, по существу, весь мир так или иначе меняет свои образовательные системы. Это связано с расширением доступа к информационным ресурсам, глобализацией мира в принципе, стиранием границ между странами Европы.

Бывая в Великобритании, я наблюдал, как интенсивно изменяется система образования этой страны. Причем по очень строгой схеме, под жестким управлением премьер-министра Тони Блэра, который четко представил всю идеологию перемен в образовательной отрасли с точки зрения будущего своей страны. "Успешен тот человек, который умеет меняться вместе с обстоятельствами. Вот такого мы должны готовить", - считает он.

В России эти мировые тенденции усугубляются еще одним очень важным обстоятельством. Наша страна делает еще один очень важный шаг, она переходит от одного общественного строя к другому, от одной формы собственности к другой. Мы знаем, какая это серьезная ломка не только в хозяйственных и социальных механизмах, но и в головах людей, в ментальности всей нации. Мы переходим от экономики, которая была ориентирована на государственные интересы, к другой форме жизни, когда и экономика, и государственная политика ориентируются на человека, его особенности и возможности. Это также называется либерализацией экономики, либерализацией политики.

Мы уже четко ощущаем на себе уход государства из ряда областей, которые оно прежде жестко держало в руках. Государство более не занимается назначением жизненного пути каждого человека, формированием заказов на ту или иную форму подготовки, распределением этих заказов. Оно уходит из этих сфер, и их надо занимать каким-то другим структурам, каким-то другим системам, скорее всего общественным.

Все, кто пользуется образовательными ресурсами страны, от президента до работодателей, от армии до церкви, начинают задумываться над тем, насколько эти ресурсы соответствуют потребностям экономики. Соответствует ли подготовленный специалист экономическим и социальным задачам, стоящим сегодня перед страной? Насколько готов учитель к переменам?

Ясно, что на все эти вопросы уже дан ответ, это теперь уже не обсуждается. И даже министр образования сегодня отказался от мысли о том, что наше образование лучшее в мире. Поэтому уже определена Концепция развития системы образования на 10 лет до 2010 года.

Сегодня государство более не выступает единственным заказчиком качества образования, теперь это еще крупные и мелкие компании, да и сами граждане.

Что предполагается сделать в рамках этих документов и этой идеологии? Во-первых, во всей системе образования принципиально изменить структуру финансовых отношений с обществом, включая и государство. Вторая задача - это структурная оптимизация образовательных ресурсов. То, что мы имеем сегодня, разорительно, оттягивает огромные средства и не дает ожидаемых результатов. И третья - изменение содержания образования.

Наше ноу-хау - образовательные округа

В сентябре прошлого года на коллегии администрации области были утверждены структура и штат первых трех образовательных округов. Эта идея уже несколько лет прорабатывалась с юридической и экономической точек зрения. В каждый округ вошли по три-четыре района. Таким образом, реализована модель соучредительства - у образовательного учреждения теперь появился второй учредитель - администрация области.

Все учреждения - от детских садов до профессиональных училищ и колледжей - вошли в единый комплекс. Это позволило использовать имеющиеся средства с максимальной эффективностью. Кроме того, это устранило правовую коллизию, возникшую после появления Закона о местном самоуправлении, согласно которому учреждения общего и среднего профессионального образования переходили под контроль муниципальных структур. Хотя по Конституции ответственность за работу образовательных учреждений была предписана государственным органам власти.

Округа находятся в подчинении управлений, которые частично наследуют функции районных и городских отделов образования, они представляют интересы государства. Многие проблемы округов будут решать Попечительские советы, в составе которых - известные и влиятельные люди. Возглавляют советы главы местного самоуправления.

Теперь муниципалитет отвечает за коммунальное обслуживание и ремонт школьных зданий, а также поставки оборудования. А государство в лице руководства округа - за организацию, содержание и качество учебного процесса. Но для глав местного самоуправления вхождение в образовательные округа - дело добровольное.

Естественно, что таким образом мы сокращаем число управленцев, однако для ценных специалистов места в новой системе нашлись, хотя работать им приходится по-иному.

При управлении округом создан Ресурсный центр для научно-методического, материально-технического, информационного и социопсихологического обеспечения. Он организует производственную практику, стажировки, подготовку и переподготовку действующего персонала и повышение его квалификации. Ресурсный центр изучает, какие профессии требуются нашему областному рынку труда, и на основе этого планирует дополнительные образовательные услуги, структуру приема в учреждения профессионального образования и содержание профессиональной подготовки.

Финансировать не учреждение, а результат

Когда во всех областях на горизонте появились акции протеста учителей, а где-то прошли мощные забастовки, то мы задумались о причинах этого. Они в том, что способы деятельности и отношения принципиально изменились, а все финансовые схемы остались теми же. Дело не в том, что у нас нет средств, а в том, что не было способа рационально ими управлять. Мы часто взываем: дайте денег, их дают, и они вкладываются в ту же систему, где и пропадают, в то время как нужно ее менять. Оказывается, все просто: та огромная база, та недвижимость, кадровый потенциал, которые есть сейчас в системе образования, требуют совершенно другой схемы управления - и организационной, и финансовой. И стало понятно: чтобы работать по-новому, надо перестать финансировать учреждения по их издержкам. Нужно финансировать результат - подготовку ученика. А это возможно, только отдав ему деньги. В созданных в области округах все учреждения перешли на нормативное финансирование.

Это не наше изобретение, оно существует во всем мире. Я думаю, что в ближайшее время вопрос о его обязательном введении так или иначе будет решен, это уже записано в документах правительства.

У нас есть первые положительные результаты. Директора школ уже не представляют других форм финансовых отношений, они теперь получают деньги и самостоятельно решают многие наболевшие проблемы. Сегодня, я думаю, если вернуть все обратно, то они выйдут на улицу с плакатами протеста. Любое образовательное учреждение становится кровно заинтересованным в том, чтобы учащихся было больше, школы начинают конкурировать. Соответственно повышается и уровень образовательных услуг.

С переходом на нормативное финансирование малочисленные школы становятся филиалами средних общеобразовательных школ - возникает образовательный центр. В составе таких центров и детские сады, и лицеи, и гимназии. Это крупная структура, которая может оказывать большое количество образовательных услуг.

В городах работа строится так же. В каждом районе появляется одна школа только для старшеклассников. Она профильная, широкой ориентации. Здесь ученики много занимаются самостоятельно - в библиотеках, компьютерных классах, музеях. Школа - лишь способ организовать обучение, не важно, будет ли оно в ней или за ее пределами. За ее стенами, правда, образовательный ресурс выше, но мы не умеем им пользоваться. Это уже другая задача.

Вот итоги нашей деятельности в сфере нормативного финансирования. Продолжается сокращение управленческого аппарата в расчете на одного ученика, идет объединение школ и детских садов, директора оптимизируют кадровый состав. В структуре норматива (по факту) увеличивается доля расходов, не связанных с заработной платой. Тем не менее она все еще составляет до 80% при оптимальной величине 60%, к чему мы и будем стремиться.

Сегодня только ортодоксальные чиновники продолжают оставаться сторонниками сметного исполнения бюджета. Но это финансовые принципы командной экономики, рыночный вариант - финансирование ученика.

Меняется место учителя в школе

Рынок заставляет вовремя переучиваться. Сейчас структура системы образования становится более разумной, более мобильной. Однако изменить содержание обучения директивно вряд ли получится. Это должно быть выращено, должен поменяться менталитет учителя, директора, завуча, ректора и т.д. Либо они меняются, либо меняют их. Учитель начинает понимать, что если сегодня к нему не пришли дети и родители, то завтра у него нет работы.

Сегодня ученик в школе или дома имеет компьютер и вполне добывает ту информацию, которая ему нужна, без учителя. Это серьезная проблема, которая пока не учитывается. К тому же знания так быстро стареют в этом мире, что нет смысла сегодня делать упор на них. "Накачивать" ими человека, как сейчас делает школа, бессмысленно. Его надо научить учиться.

Но прежде необходимо научить учителя новым технологиям. Да, мы еще долго не сможем перейти полностью к деятельностным способам обучения. Это надо признать честно и откровенно. Тогда путь один. Нужно начинать с введения технологий, связанных с проектами. Проектная деятельность формирует многие необходимые сегодня человеческие качества. Постепенно создаем структуру, которая займется независимой оценкой знаний. Менять свое содержание должны и аккредитация, и аттестация.

Все без исключения сельские школы сегодня имеют компьютеры. У нас на 1 компьютер 60 учеников, в то время как в среднем по стране 400. В этом году вместе с Министерством образования мы доведем до той же нормы обеспечение компьютерами школ малых городов области.

Живем "под колпаком" и по понятиям

Но не все мы можем сделать своими силами. Федеральные структуры с большим трудом идут на изменения в структуре сети образовательных учреждений и, главное, изменение законодательной базы. Мы все время "под колпаком" у прокуратуры. Президент и правительство ставят определенные задачи, подписывают концепции, мы реализуем это и... оказываемся в незавидном положении, когда нам грозят пальцем: вы вышли за рамки правового поля, вернитесь обратно. Так что мы оказываемся одни, нас "кинуло" министерство, бросило правительство.

В начале нашей перестройки проверки прокуратуры выяснили, что сметы в школах не выполняются, и мы получили грозные послания. Но затем удалось разъяснить прокуратуре, что школы финансируются не по смете, а в соответствии с постановлением губернатора. В нем записано, что все образовательные учреждения финансируются по нормативу, а в пределах норматива директор волен распределять ресурсы, как он считает нужным. Но так получается не всегда.

Так, нам не удалось перевести в регион пять сельскохозяйственных техникумов, и они продолжают делать то, что умеют, а не то, что нужно. А мы могли бы на их базе создать многоуровневые учебные комплексы, объединив их с профессиональными училищами, ввести актуальные специальности и включить в систему переподготовки кадров, сориентировав их на местные рынки труда.

В то же время, создав крупные образовательные центры на селе, мы начинаем решать и его социальные проблемы. Образовательный центр станет социокультурным центром для малых сел, в которых находятся школы-филиалы. Ведь выпускники сельских школ не всегда готовы к реальной жизни, среди них много, мягко говоря, "отклонений от нормы". Образовательные центры должны снизить и уровень молодежной безработицы на селе.

Одна из главных задач образовательного округа как межмуниципальной организации - ориентация образования на местные рынки труда. В муниципалитетах нет стратегически выделенных секторов экономики, поэтому невозможно сформировать структуру профессиональной подготовки, ориентации, образования, необходимых для местного производства. Сельский муниципалитет не имеет полноценной рыночной инфраструктуры. В межмуниципальном объединении это можно учесть и готовить молодежь к работе в разных местах. Критерием успеха должно стать количество выпускников, оставшихся работать в местном производстве, а не количество уехавших из области безвозвратно и поступающих в вузы. Это, кстати, отдельная проблема.

А в стране между тем еще нет правовых актов, закрепляющих создание образовательных округов. Как нам указала прокуратура, такого понятия в законодательстве не существует, а мы, оказывается, живем "по понятиям". Документы, регулирующие сферу образования, настолько противоречивы, что очень трудно одной нормой охватить все. Поэтому мы все еще видим роль Министерства образования в создании правового поля, на котором безнаказанно можно реализовывать задачи президента и концепции правительства.